Kunskapsverket är en politiskt och ideologiskt oberoende stiftelse vars mål är att bidra till konstruktiva samtal genom att förmedla kunskap baserad på tillgänglig statistik och relevant forskning.
I en tidigare analys har Kunskapsverket visat att skattepengarna nästan helt består av det som hushållen betalar in (se Var kommer skattepengarna ifrån?, juni 2023). Den här gången visar vi vad pengarna går till. Syftet är att ge ett faktabaserat underlag för dem som vill diskutera hur våra gemensamma skattemedel används bäst.
Rapporten bygger på en sammanställning av över 300 offentliga utgiftsposter över tjugo år. Text och grafik har granskats av Kunskapsverkets Expertråd. Kunskapsverkets kansli är dock ensamt ansvarigt för innehåll och slutsatser.
Drygt hälften av bruttoinkomsten, det är vad de flesta som arbetar betalar i skatt. Totalt ger det Sveriges invånare en gemensam kassa på 2 300 miljarder kronor på ett år.¹ I den här rapporten gör Kunskapsverket en unik sammanställning av hur stat, kommuner och regioner genom politiska beslut väljer att använda de pengarna.
Analysen omfattar tre avsnitt där vi visar fakta i diagram och ger förklaringar i text:
Det är politiska beslut som avgör hur den gemensamma kassan fördelas. Vår sammanställning innehåller över 300 offentliga utgiftsposter under tjugo år. För att illustrera vad pengarna går till delar vi som ett första steg in dessa utifrån de tre huvudsakliga uppgifter som vi väljare har gett stat, kommuner och regioner.
Den första uppgiften är att betala för verksamheter som producerar samhällsnödvändiga funktioner och service åt oss invånare på lokal, regional och statlig nivå. Här ingår till exempel sjukvård och sophantering.
Den andra är att omfördela pengar till dem som är i behov av ekonomiskt stöd, till exempel via pensioner och bidrag.
Den tredje uppgiften är att finansiera investeringar i sådant som vi använder och äger gemensamt, till exempel vägar och sjukhus.
Grafiken nedan visar att mer än hälften av pengarna går till verksamheter, en dryg tredjedel till omfördelning och en tiondel till investeringar.
I det som följer ska vi gå igenom områdena verksamheter, omfördelning och investeringar var för sig. Det vi kommer se är att en stor del av pengarna går till några få utgiftsområden, och att flertalet utgiftsområden är relativt små.
Storlekskillnaden spelar roll. Samma summa pengar kan fördubbla resurserna till ett litet område, men ”bara” öka utgifterna marginellt för ett större utgiftsområde. Till exempel kostar det lika mycket att fördubbla utgifterna för brandkåren (7 mdkr) som att öka utgifterna för sjukvården med 2 procent.
Cirka 54 procent av vår gemensamma kassa går till att betala löpande utgifter i verksamheter som till exempel sjukvården och rättsväsendet (polis, domstolar och fängelser). I verksamhetsutgifter ingår löner, hyror och arbetsmaterial.
Av totala verksamhetsutgifter på cirka 1 260 miljarder kronor går det mesta (cirka 73 procent) till omsorg, sjukvård och utbildning – det som brukar kallas kärnan i välfärden. Som andel av de totala utgifterna på 2 300 miljarder kronor utgör välfärden 40 procent.
Näst efter välfärden kommer utgifter för rikets styrning och generella myndigheter, som till exempel Regeringskansliet och Skatteverket. Hit går drygt 100 miljarder kronor eller 8 procent av verksamhetsutgifterna.
Resterande 233 miljarder kronor, eller cirka 19 procent av verksamhets-utgifterna, går till alla övriga verksamheter – vi återkommer till dessa längre ner. Först vill vi titta mer i detalj på de stora välfärdsverksamheterna.
Utgifterna för välfärden domineras av ett par områden (diagram 3). Inom omsorgen är äldreomsorgen störst, inom sjukvården går nästan hälften av pengarna till öppenvården och en tredjedel till sjukhusvård. Inom utbildning får grundskolan mest resurser.
I vår sammanställning ingår samtliga skattefinansierade utgifter för välfärdstjänster, oavsett vem som utför dem. En del av välfärden produceras av stat, regioner och kommuner och en del av privata aktörer.
Av alla de övriga verksamhetsutgifterna är biståndet störst följt av de löpande utgifterna för försvar och polis. I relation till välfärdstjänsterna är de övriga verksamheterna små.
Några exempel för att illustrera storleksordningen är att biståndet (44 mdkr) ligger strax under verksamhetsutgifterna för rättsväsendet (47 mdkr). Bland de mindre posterna går lika mycket till kultur (17 mdkr) som till TV, radio och tidningar (media 8 mdkr) samt rekreation och sport (9 mdkr) tillsammans.
Notera att några av utgiftsområdena i diagram 4 förutom verksamhetsutgifter också har stora utgifter för investeringar. Det gäller särskilt försvar, grundforskning och transport. Vi återkommer till investeringsutgifterna längre fram (diagram 9).
Av vår gemensamma kassa går cirka 36 procent till omfördelning, det vill säga utbetalningar av ekonomiskt stöd till personer eller verksamheter. Några exempel är pension och sjukpenning, men här ingår också stöd till ideella organisationer och EU-avgiften.
Av totalt cirka 850 miljarder kronor i omfördelning går tre fjärdedelar (cirka 75 procent) tillbaka till hushållen. Här ingår den allmänna pensionen, ekonomiskt stöd i form av bidrag samt inkomstförsäkringar som föräldraförsäkringen.
I diagram 5 syns att den allmänna pensionen är störst. Vi går igenom bidrag och inkomstförsäkringar på nästa sida.
Störst bland de utbetalningar som går till företag och organisationer är subventioner, en post som var ovanligt omfattande under pandemiåren 2020–2021. Därefter kommer EU-avgiften och bidrag till ideella organisationer som idrottsföreningar och studieförbund.
För att se vad som är stort och litet inom omfördelningen till hushållen går vi igenom bidragen och inkomstförsäkringarna var för sig.
Utbetalningarna i form av bidrag avser ett flertal poster där de största är den så kallade förtidspensionen (37 mdkr), barnbidraget (33 mdkr) och assistansersättning enligt LSS (28 mdkr).
Om vi jämför bidragsutbetalningarna i diagram 6 med verksamhetsutgifterna i diagram 4 ser vi att lika mycket går till anställningsstöd och arbetspraktik (17 mdkr) som till kulturverksamheter (17 mdkr). Bostadstillägget för pensionärer (10 mdkr) är lika stort som verksamheter för rekreation och sport (9 mdkr).
Försäkringsutbetalningarna är relativt stora som andel av våra totala gemensamma utgifter. Störst är som sagt den allmänna pensionen (323 mdkr). Diagram 7 visar omfördelningen i form av övriga försäkringsutbetalningar. De domineras av föräldraförsäkringen, sjukförsäkringen och a-kassan.
Det betalas ut nästan lika mycket i föräldraförsäkring (42 mdkr) som det läggs på biståndet (44 mdkr, diagram 4). Sjukförsäkringsutgifterna (37 mdkr) är lika stora som ”förtidspensionen” (37 mdkr, diagram 6).
Vem går omfördelningspengarna till? Diagram 8 visar hur mycket som går till olika grupper. Den största delen av omfördelningen går till Sveriges cirka 2,3 miljoner pensionärer. Det mesta utgörs av den allmänna pensionen (cirka 93 procent) men här ingår även bidrag som bostadstillägg och garantipension.
Näst mest pengar omfördelas till vuxna i arbetsför ålder. Den viktigaste förklaringen är att relativt många bland dessa drygt 5 miljoner personer någon gång under ett år tar ut inkomstförsäkring vid sjukdom eller för föräldraledighet. Bidragsutbetalningar utgör en mindre del (cirka 32 procent).
Omfördelningen till funktionsnedsatta samt barn och unga utgörs enbart av bidrag. Till funktionedsatta är aktivitets- och sjukersättningen stor liksom assistansersättningen enligt LSS.² Barnbidrag och studiemedel utgör 90 procent av omfördelningen till Sveriges cirka 2,5 miljoner barn och unga.
En tiondel av vår gemensamma kassa, eller 224 miljarder kronor, går till att finansiera investeringar i sådant som vi äger eller nyttjar gemensamt, som vägar och järnvägar samt äldreboenden och sjukhus.
Nedan visar vi enbart de investeringar som finansieras med skattemedel. Förutom dessa görs även offentliga investeringar med hjälp av annan finansiering, till exempel finansieras utbyggnaden av elnäten med hjälp av elavgifter.
Av de skattefinansierade investeringarna utgörs den största delen av investeringar i trafik och i välfärden. Cirka 50 procent går till trafikinfrastruktur som vägar och järnvägar samt till förskolor, äldreboenden och sjukhus för välfärdstjänsterna.
Även grundforskning får en betydande del av investeringspengarna. Här ingår både labbutrustning, avancerade maskiner och datorer för den forskning vi valt att finansiera med gemensamma medel.
Som avslutning på vårt kapitel om vad som är stort och litet gör vi en jämförelse mellan utgifterna för samtliga verksamheter, omfördelningstyper och investeringar. Den visar att en stor del av vår gemensamma kassa går till relativt få områden.
Två tredjedelar av vår gemensamma kassa går till fem stora utgiftsområden: välfärdstjänsterna omsorg, sjukvård och utbildning, den allmänna pensionen samt till investeringar.
Diagram 10 visar de tjugo största utgiftsområdena. Av vår gemensamma kassa går 90 procent till de tjugo utgiftsområdena som visas i grafiken.
I det här kapitlet går vi igenom hur vi har valt att fördela våra skattefinansierade utgifter de senaste tjugo åren. Vi illustrerar förändringarna genom att visa vilka områden som har minskat respektive ökat sin andel av de totala utgifterna.
Diagram 11 visar de utgiftsområden som sett de största förändringarna mellan åren 2001 och 2021. Ett tydligt skifte är att vi i dag lägger en mindre andel pengar på omfördelning och en större andel på att producera välfärdstjänster.
Som andel av de totala utgifterna har omfördelningen till hushåll, exklusive pensioner, minskat med drygt 6 procentenheter. Andelen som går till välfärdsverksamheterna omsorg, sjukvård och utbildning har ökat med 5,6 procentenheter.
Inom verksamheter syns tydligt att kärnan i välfärden har fått mer resurser. Andelen av vår gemensamma kassa som går till omsorg, sjukvård och utbildning har ökat från 34 till 40 procent på tjugo år. Ökningen motsvarar cirka 130 miljarder kronor av dagens utgifter, eller 1 000 kronor i månaden per invånare.
Mest har sjukvården ökat sin andel: från 11 till 14 procent av de totala gemensamma utgifterna. Omsorgen har ökat från 13 till 14 procent och utbildning från 10 till 12 procent av de totala utgifterna (diagram 12).³
En större andel pengar till välfärden har möjliggjorts av markant lägre ränteutgifter för stat, regioner och kommuner. Till exempel motsvarar nedgången i ränteutgifterna 2001–2021 driftskostnaden för alla Sveriges sjukhus. Ränteutgifterna har ökat efter 2021 till följd av den allmänna ränteuppgången, men de är fortfarande betydligt lägre än 2001.
Ett annat sätt att beskriva utvecklingen är att utgifterna för välfärden växer snabbare än våra totala gemensamma utgifter. Utgifterna för välfärden har också ökat snabbare än löner, priser och ekonomin som helhet (diagram 13).
En förklaring till de ökade utgifterna inom välfärden är att det har anställts fler i dessa personalintensiva verksamheter. Inom sjukvården har till exempel antalet yrkesaktiva läkare ökat med 65 procent sedan 2001 och antalet sjuksköterskor med 24 procent. Under samma period har befolkningen växt med 17 procent.⁴
Samtidigt som välfärden har fått en större andel av våra gemensamma resurser lägger vi mindre på omfördelning. Omfördelningen har minskat från 39 till 36 procent av våra totala gemensamma utgifter.
Diagram 14 visar omfördelningen till olika grupper över tid. Den största minskningen har skett för utbetalningar till vuxna under 65 år. Andelen av totala utgifter har minskat från 11 till 7 procent. Denna minskning motsvarar cirka 104 miljarder kronor i dagens budget, eller 800 kr per månad och invånare.
Minskningen gäller dock inte pensionärerna. Utbetalningarna i form av den allmänna pensionen och pensionsrelaterade bidrag har ökat från 14 till 15 procent av de totala utgifterna. Bidrag och andra utbetalningar till hushållen (exklusive pensioner) har minskat från 18 till 12 procent.
Det finns två huvudsakliga förklaringar till att en mindre andel pengar betalas ut till vuxna under 65 år.
Den första är att regelskärpningar i sjukförsäkring och a-kassa i början av 2000-talet gjorde färre personer kvalificerade för ersättning. Den andra är att taket för ersättningen i försäkringssystemet inte har räknats upp i takt med lönerna (diagram 15). Det betyder att fler betalar in mer än de har rätt att få ut.
Investeringarna har ökat som andel av de totala utgifterna. Mellan 2001 och 2021 har investeringarnas andel ökat från 8 till 10 procent (diagram 16).
Den största förändringen syns inom transportinvesteringar. Dessas andel av de totala utgifterna var nästan dubbelt så hög 2021 som 2001. Under samma period har försvarsinvesteringarna sjunkit markant. Den trenden vet vi nu är bruten.
Vi har redan konstaterat att en allt större del av våra gemensamma resurser går till verksamhetsutgifterna för kärnan i välfärden. Investeringar inom välfärdsområdet har också ökat, framför allt inom för- och grundskola.
I vårt sista kapitel sätter vi de gemensamma utgifterna i relation till den privata ekonomin genom att visa vad vi som skattebetalare bidrar med varje månad.
Kunskapsverket har i en tidigare rapport visat att en vanlig löntagare i Sverige betalar drygt hälften av sin bruttoinkomst i skatt via moms och skatt på inkomster (Var kommer skattepengarna ifrån?, juni 2023). Det innebär att de flesta löntagare lägger mer på gemensamma än på privata utgifter.
Givet det vi nu vet om vad skattepengarna går till så kan vi också säga vad en enskild person bidrar med varje månad. Vi har utgått från en typisk löntagare med en månadslön på 33 200 kronor.
Diagram 18 visar några av de exempel som vi tagit upp tidigare i rapporten. En vanlig löntagare bidrar med nästan 9 000 kronor till välfärdstjänsterna omsorg, sjukvård och utbildning. Drygt 3 000 kronor går till den allmänna pensionen. Ungefär 455 kronor går till rättsväsendet (polis, domstolar och fängelser).
För att ge ytterligare perspektiv på våra gemensamma utgifter visar diagram 19 några exempel på vad en vanlig löntagare lägger på typiska egna utgifter som boende, mat och kläder. Fördelningen baseras på enkätundersökningar och ska ses som ett exempel på en vanlig månadsbudget.
När vi lägger ihop de gemensamma och de egna utgifterna ser vi att en vanlig löntagare lägger mer pengar på vår gemensamma omsorg, sjukvård och utbildning än på boende och mat. Diagram 20 visar några jämförande exempel.
En vanlig löntagare betalar drygt hälften av sin bruttoinkomst i skatt. Totalt har vi en gemensam kassa på 2 300 miljarder kronor. Hur dessa pengar används är en central fråga för oss alla.
Kunskapsverkets syfte med denna rapport är att bidra till diskussionen genom att beskriva hur pengarna används i dag och hur fördelningen mellan olika utgiftsområden förändrats över tid.
Vår analys visar att välfärden dominerar våra gemensamma utgifter och att den största resursökningen de senaste åren har gått till omsorg, sjukvård och utbildning. Även investeringarna har ökat som andel av totala utgifter. Samtidigt lägger vi en allt mindre andel pengar på omfördelning till hushållen (diagram 21).
En rad utgiftsområden sägs nu behöva ytterligare resurser: rättsväsende, försvar, energiförsörjning och infrastrukturinvesteringar, bara för att nämna några. Väljarna säger samtidigt att de viktigaste frågorna är sjukvård och utbildning.
Utvecklingen reser flera frågor.
Hur kommer det sig att välfärdstjänsterna inte uppfyller väljarnas krav på kvalitet och tillgänglighet trots att en allt större andel av våra gemensamma pengar går dit?
Finns det en risk att viljan att betala skatt och bidra till våra gemensamma utgifter avtar om kvaliteten upplevs som låg?
Hur ska vi möta ökande behov inom flera utgiftsområden samtidigt som de flesta som arbetar redan bidrar med mer än hälften av sin bruttoinkomst i skatt?
Om många utgiftsområden samtidigt behöver eller önskar mer resurser har vi ett antal alternativ:
Gemensamma resurser kräver gemensamma prioriteringar. Vilka alternativ vi bör välja är definitivt värt att prata om.
¹ Genomsnittet för utgifter i stat, ålderspensionsystem, kommun och regioner åren 2019-2021 är 2 326 mdkr.
² Cirka 250 000 personer har aktivitets- och sjukersättning, cirka 77 500 vuxna har assistansersättning. Källor: https://www.socialstyrelsen.se/statistik-och-data/statistik/alla-statistikamnen/personer-med-funktionsnedsattning/ och https://www.mfd.se/resultat-och-uppfoljning/statistik-om-personer-med-funktionsnedsattning/
³ På grund av avrundningar till hela procenttal ser det ut som att kostnaderna ökat snabbare för omsorg än för utbildning. Tillåter vi oss en decimal så har de ökat lika mycket (diagram 13).
⁴ Se Socialstyrelsens databas https://sdb.socialstyrelsen.se/if_per/val.aspx
